行政委托可以规避法定职责与后果吗？

一、案例基本信息

案例类型：京帝吴涛律师诉讼案例

业务类型： 行政诉讼

法院判决时间：2020年 12月

法院名称： 中华人民共和国最高人民法院

代理律师姓名：吴涛

律师现在事务所名称：北京京帝律师事务所

检索主题词： 委托 拆迁公司

二、案例正文

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

【案情简介】

在廊坊市广阳区北京新机场建设项目建设中，需要对北京新机场红线区内团城、毕各庄村村址范围内的所有建筑物、构建物实施统一拆除。2015年8月16日，廊坊市北京新机场及临空经济区工程征地拆迁专项指挥部（以下简称征地拆迁专项指挥部）和廊坊市万丰拆除工程有限公司（以下简称万丰公司）签订《工程拆除协议书》，由万丰公司负责团城、毕各庄村村址范围内的所有建筑物、构建物的拆除。2015年9月中旬，万丰公司误将位于团城刘某某名下的房屋当作已经签订了拆迁协议的房屋进行了拆除。该事实由2015年9月9日万丰公司给征地拆迁专项指挥部的《拆迁施工沟通函回复》予以证实。刘某某提起本案诉讼，请求确认广阳区政府、廊坊市政府强制拆除其房屋的行为违法。

【代理意见】

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，征地拆迁专项指挥部作为甲方，与乙方万丰公司签订《工程拆除协议书》，委托乙方对北京新机场红线区内团城、毕各庄村村址范围内的所有建筑物、构建物实施统一拆除。而根据《廊坊市人民政府办公室关于成立北京新机场及临空经济区工程专项建设指挥部的通知》（〔2015〕7号），征地拆迁专项指挥部系廊坊市政府组建，故征地拆迁专项指挥部委托万丰公司实施拆除行为的法律后果，应当由廊坊市政府承担。

【判决结果】

依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销河北省高级人民法院（2017）冀行终1号行政裁定和河北省廊坊市中级人民法院（2016）冀10行初39号行政裁定；

二、指令河北省廊坊市中级人民法院对本案进行审理。

【案例评析】

与民事主体之间委托代理的一般规则不同，行政主体虽然可以通过委托方式，来组织实施具体的行政行为，但其法定职责，不能通过委托方式假手他人并推卸责任。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，本案中，廊坊市政府具有组织实施案涉征地拆迁工作的职责，就意味着其虽然可以委托相关主体具体落实拆迁工作，但也同时要尽到监督和管理的责任，并承担受托主体实施相关行为的法律后果。正因如此，在刘某某就相关民事主体提起的民事诉讼中，受理案件的法院均以不属于民法调整的平等主体之间的财产关系，原告的起诉不属于民事诉讼审理范围为由将案件裁定驳回。因此，廊坊市政府以委托协议的约定，规避法定职责和相应法律后果的主张不能成立。廊坊市政府如认为万丰公司超出委托范围实施的行为给当事人造成的损失，不应由国家最终承担，可在其依法承担相应法律责任后，依照法律规定或者协议约定向万丰公司追偿。

【对北京京帝律师事务所吴涛律师专访：吴涛律师针对政府通过委托协议规避法定职责与后果的问题给出如下建议】

在现有法律中对行政委托的规定少之又少，对行政委托监督的规定就更是寥寥无几。目前，不论立法还是实践中均缺少对行政委托监督的规定。在立法中，我国法律法规和地方性规章中均缺少对行政委托法律责任具体的规定，虽规定了法律后果由委托方承担，但是对受托方的监督及对委托方的监督都未作明确规定。实践中常常出现受托方未能合法行使行政权力，侵犯行政相对人的权利的情况。

主要存在以下几种情况并给出相应意见：

第一，行政委托监督主体过于单一。多元化的监督有利于提高行政机关行使行政职权的透明度，“公众参与”也是程序正当的重要内容。现阶段行政委托主体为委托方，忽视人民群众等社会监督，容易产生相互包庇，随意行使职权的现象，不利于实现行政委托的目的。可以借鉴行政处罚和行政许可中的听证制度，对涉及申请人与他人之间重大利益关系的事项申请听证，对涉及公共利益的重大事项委托方可依职权进行听证，保证公众知情权，提高监督力度。

第二，委托机关缺乏监督意识。行政委托明确规定法律后果由委托机关承担，这也表明行政机关拥有监督的权力，但在实践中常出现委托机关将行政权力委托出去就推卸责任，以为已经完成委托，不监督受托机关行使职权，放纵受托方作出侵犯公众权利的行为。因此，需提高委托机关的监督意识，加强教育，提高社会监督责任意识。

第三，监督评价标准不统一。对行政委托采取什么方式监督未作明文规定。实践中，多采用抽查的方式进行，用这种方式监督具有偶然性和不全面性。因此，委托机关对委托出去的行政职权可采用受托机关定期自查和委托机关不定期抽查相结合的方式进行，受托机关将每次定期自查的结果报给委托机关，委托机关再将自我抽查结果和受托机关自查结果上报上级行政机关，层层监督，保证自我监督和外部监督同时进行，加强监督力度。