是否属于行政协议，关系着协议双方的主体地位。

《行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于行政诉讼的受案范围。

因此，是否属于行政协议，也关系着是否适用行政诉讼程序进行救济。

2019年12月12日，最高人民法院发布行政协议案件典型案例，其中《大英县永佳纸业有限公司诉四川省大英县人民政府不履行行政协议案》明确了行政协议界定四方面的要素和两方面的标准。

另外，按照最高法院意见，相对人是否履行行政协议，不能作为行政机关不履行行政协议的抗辩理由。当管理相对人不履行行政协议时，行政机关可以向法院申请非诉执行或者依法行政强制执行实现协议。

01.如何界定行政协议？

四个方面要素：

（1）主体要素。即：必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人。

（2）目的要素。即：必须是为了实现行政管理或者公共服务目标。

（3）内容要素。即：协议内容必须具有行政法上的权利义务内容。

（4）意思要素。即：协议双方当事人必须协商一致。

根据上述四个方面的要素，行政协议可以从以下两方面标准进行识别：

（1）形式标准。即：是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致。

（2）实质标准。即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。

02.相对人不履行行政协议，行政机关如何救济？

我国行政诉讼实行被告恒定原则，即一切行政诉讼的被告都只会是行政机关，不会是管理相对人。

这是因为，在行政行为中，行政机关本是高高在上的一方，行政协议一般都是围绕着行政机关的主观目的而签订的，其实现行政协议的方式有多种。如果允许行政机关通过行政诉讼不履行或变更履行行政协议，明显将不利于管理相对人，造成协议双方权益失衡，破坏行政机关、司法公信力和权威。

当管理相对人不履行行政协议时，对协议约定事项行政机关有行政强制执行权的，行政机关可以依法强制执行；当行政机关无行政强制执行权时，其可以向法院申请非诉执行。